【開門修法集思廣益】在全面預(yù)算績效管理的道路上走深走實

欄目：業(yè)務(wù)交流發(fā)布時間：2022-07-29

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【開門修法集思廣益】在全面預(yù)算績效管理的道路上走深走實

中國政府采購報 2022-07-29 16:05

——從績效角度評析《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》

■ 姜愛華

政府采購是強化財政支出管理的重要制度安排，是建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度的重要體現(xiàn)，其天然有著追求績效管理的內(nèi)生動力，是全面預(yù)算績效管理的重要載體。此次發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），將“績效”貫穿其中，必將助推政府采購在全面預(yù)算績效管理的道路上越走越深、越走越實。

《征求意見稿》共有10章125條，其中在“總則”“政府采購政策”“政府采購需求管理”“政府采購方式和程序”“政府采購合同管理”“監(jiān)督檢查”共6章15條中提及“績效”18次，如“講求績效”“績效目標(biāo)”“運行績效”“績效激勵”“績效考核標(biāo)準(zhǔn)”等形式出現(xiàn)。通過這些含有“績效”的條款規(guī)定，構(gòu)建起了以講究績效為根本遵循，以實現(xiàn)績效目標(biāo)為最終導(dǎo)向，以強化采購全過程和重點環(huán)節(jié)績效為過程控制，以內(nèi)控和監(jiān)督為保障機制的完整政府采購績效管理體系。既體現(xiàn)了對中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》以及中央深改委《深化政府采購制度改革方案》的深入推進，也體現(xiàn)了對解決“采購績效有待提高”這一現(xiàn)實問題的制度回應(yīng)，同時也與國際通行規(guī)則相接軌。

明晰了“講求績效”根本遵循

《征求意見稿》保留了第一次草案征求意見稿中的“講求績效原則”，政府采購原則由之前的“三公一誠”擴充為“三公一誠一績效”，將“講求績效”作為政府采購原則之一具有非常重要的現(xiàn)實意義。

《征求意見稿》第三條規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明、公平競爭、公正廉潔、誠實信用和講求績效原則”。長期以來，我國政府采購呈現(xiàn)出很強的程序?qū)颍瑢Σ少徯枨蠛筒少徛募s驗收重視不夠，雖然規(guī)范了政府采購行為，但績效結(jié)果不佳。近年來，政府采購領(lǐng)域出臺了一系列改革舉措，夯實了采購主體責(zé)任、加強了對前后兩端管理的力度。特別是2021年開始實施的《政府采購需求管理辦法》，更是抓住了采購需求管理這一“牛鼻子”，對確定采購需求、編制采購實施計劃以及實施采購風(fēng)險控制管理等進行了規(guī)范，由政府采購的程序?qū)蜣D(zhuǎn)向績效結(jié)果導(dǎo)向。因此，在政府采購原則中加入“講求績效”，是將我國近年來政府采購改革實踐經(jīng)驗上升為法律規(guī)范，反過來能推動我國政府采購績效的進一步提升。

確立了“績效目標(biāo)”最終導(dǎo)向

《征求意見稿》在多處提及“績效目標(biāo)”。通過這些條款，一是明確了政府采購績效目標(biāo)導(dǎo)向，二是明確績效目標(biāo)的基本內(nèi)涵，三是明確了績效目標(biāo)的實現(xiàn)途徑。

《征求意見稿》第五條規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)績效目標(biāo)”。同時，針對《征求意見稿》關(guān)于“政府采購”的新定義，該條進一步規(guī)定，“使用財政性資金的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，落實預(yù)算績效目標(biāo)要求。使用企業(yè)國有資產(chǎn)或者開展政府和社會資本合作的，應(yīng)當(dāng)有利于降低運營成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，促進國家經(jīng)濟社會發(fā)展，防范長期運營風(fēng)險?！蓖ㄟ^這一條款規(guī)定，明確了績效目標(biāo)的基本內(nèi)涵，即對于使用財政性資金的項目，績效目標(biāo)為“預(yù)算績效目標(biāo)”，一般在編制部門預(yù)算時應(yīng)同步編制政府采購項目預(yù)算績效目標(biāo)；對于使用企業(yè)國有資產(chǎn)或者開展PPP的，績效目標(biāo)為“降成本、提質(zhì)效、促發(fā)展、防風(fēng)險”，這體現(xiàn)了這類項目的績效目標(biāo)具有多角度、全過程、長周期、重運營等特點。此外，《征求意見稿》第二十八條第二款規(guī)定，“采購人應(yīng)當(dāng)將落實政府采購政策納入項目績效目標(biāo)，在預(yù)算編制、需求確定、采購方式和競爭范圍選擇、項目評審、合同履約管理等環(huán)節(jié)落實?！奔凑少徔冃繕?biāo)中應(yīng)當(dāng)納入落實政府政策因素，換句話說，落實政府采購政策情況也是“績效目標(biāo)”的應(yīng)有之意。關(guān)于績效目標(biāo)如何實現(xiàn)，《征求意見稿》在“第四章政府采購需求管理”“第五章政府采購方式和程序”以及“第六章政府采購合同管理”中均有提及，體現(xiàn)了在政府采購全過程中實現(xiàn)政府采購績效目標(biāo)的基本邏輯。

構(gòu)建了“全過程績效管理”基本鏈條

從采購需求——采購方式和程序——合同管理，《征求意見稿》構(gòu)建了基于政府采購流程的完整政府采購績效管理體系。

第一，采購需求章節(jié)。

《征求意見稿》表述了績效目標(biāo)與采購需求的關(guān)系，并對創(chuàng)新采購和PPP采購中的績效要求做了更加明確的規(guī)定。

第三十一條第一款規(guī)定，“采購需求是指采購人為實現(xiàn)項目績效目標(biāo)，擬采購的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求和其他要求?！钡谌l第一款規(guī)定，“采購人確定采購需求前，可以根據(jù)實現(xiàn)項目績效目標(biāo)的需要，開展需求調(diào)查。采購金額大、社會關(guān)注度高的重大項目應(yīng)當(dāng)開展需求調(diào)查?！眱蓷l款結(jié)合起來看，采購需求管理的最終目標(biāo)是為實現(xiàn)項目績效目標(biāo)，同時，“項目績效目標(biāo)”也是某些情況下通過需求調(diào)查確定采購需求的依據(jù)。

第三十七條第一款對創(chuàng)新采購做了規(guī)定，“采購人對重大研發(fā)項目可以采用創(chuàng)新采購。采購人在采購活動開始前，應(yīng)當(dāng)明確擬采購創(chuàng)新產(chǎn)品的主要功能或者績效目標(biāo)、最高研發(fā)和創(chuàng)新產(chǎn)品購買成本以及最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過合理的風(fēng)險分擔(dān)和收益激勵機制，鼓勵市場主體參與創(chuàng)新活動?！边@一條是對創(chuàng)新采購在需求管理環(huán)節(jié)的特別規(guī)定，由于創(chuàng)新產(chǎn)品很多都是“概念性”產(chǎn)品，其具有的主要功能（主要指技術(shù)指標(biāo)）有時很難描述，因此，可以通過其要實現(xiàn)的績效目標(biāo)來加以表述。

第三十九條對PPP采購做了規(guī)定，其中第二款規(guī)定“……通過有效競爭，鼓勵市場主體提出減少政府支出責(zé)任、提高項目運行績效的解決方案”。由于PPP項目周期長，在政府采購時要考慮全生命周期成本，尤其關(guān)注項目運行績效，因此，鼓勵供應(yīng)商提出提高項目運行績效的解決方案。值得注意的是，這一條款既體現(xiàn)了與第五條關(guān)于PPP項目“降成本、提質(zhì)效、促發(fā)展、防風(fēng)險”績效目標(biāo)的一致性，又與七十二條和第七十三條關(guān)于合同（特別是PPP合同）可以約定績效激勵條款以及明確績效考核標(biāo)準(zhǔn)等相呼應(yīng)。

第二，采購方式和程序章節(jié)。

《征求意見稿》對競爭性談判和創(chuàng)新采購中的績效目標(biāo)做出特別規(guī)定，主要是因為競爭性談判采購和創(chuàng)新采購都會面臨一定程度的“不確定性”，需要對主要功能或者績效目標(biāo)等做進一步細(xì)化或者引導(dǎo)供應(yīng)商通過引入新技術(shù)或新理念不斷改進績效目標(biāo)。

第五十九條第一款關(guān)于競爭性談判采購適用情形規(guī)定，“競爭性談判是指通過需求調(diào)查或者前期設(shè)計咨詢，確定主要功能或者績效目標(biāo)和主要最低需求標(biāo)準(zhǔn)，需就相關(guān)內(nèi)容與供應(yīng)商協(xié)商談判的采購方式……”這與第三十二條遙相呼應(yīng)，體現(xiàn)了競爭性談判采購需要與供應(yīng)商協(xié)商談判確定“主要功能或者績效目標(biāo)”的細(xì)化指標(biāo)或更加具體的要求。第六十條第一款第一項進一步強調(diào)談判文件應(yīng)明確“主要功能或者績效目標(biāo)”，規(guī)定“除本法第四十五條規(guī)定外，談判文件還應(yīng)當(dāng)明確以下內(nèi)容：采購項目主要功能或者績效目標(biāo)、主要最低需求標(biāo)準(zhǔn)……”

第六十四條關(guān)于創(chuàng)新采購適用情形規(guī)定，“……符合下列情形之一的，可以采用創(chuàng)新采購方式采購：……（二）公共交通、智能化城市建設(shè)等網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，通過應(yīng)用新技術(shù)或者新理念，形成新的管理模式，能夠明顯提高績效目標(biāo)的?！币簿褪钦f，對于一些通過創(chuàng)新能夠明顯提高績效目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，適用于創(chuàng)新采購。對于這種類型的項目，能否明顯提高績效目標(biāo)成為其是否適用創(chuàng)新采購的一個判斷標(biāo)準(zhǔn)。第六十五條關(guān)于創(chuàng)新采購程序規(guī)定，“訂購階段遵循下列程序：（一）概念交流。采購人組成談判小組，邀請符合條件的供應(yīng)商討論交流，形成談判文件，并向所有參與概念交流的供應(yīng)商提供。談判文件應(yīng)當(dāng)主要包括創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)用場景、主要功能或者績效目標(biāo)……”也就是說，對于創(chuàng)新采購訂購階段進行概念交流時，供求雙方可以就創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)用場景、主要功能或者績效目標(biāo)做進一步討論交流，進而形成談判文件，這與競爭性談判采購方式的要求基本一致，只不過對創(chuàng)新采購，由于“不確定性”更大，談判文件內(nèi)容會更加豐富?！墩髑笠庖姼濉穼τ趧?chuàng)新采購中績效目標(biāo)的考量，也是國際上的普遍做法，體現(xiàn)了對國際經(jīng)驗的借鑒，比如，2014年歐盟修訂《公共部門采購指令》時也有類似的規(guī)定。

第三，合同管理章節(jié)。

《征求意見稿》規(guī)定合同定價方式可以采用績效激勵或者含有績效激勵的組合定價，并規(guī)定PPP合同條款應(yīng)明確績效考核標(biāo)準(zhǔn)，這些規(guī)定能夠更大程度地促進采購人和供應(yīng)商形成績效提升合力，特別是能調(diào)動供應(yīng)商在合同履約階段改進績效的主觀能動性，也有利于激發(fā)創(chuàng)新。

關(guān)于合同定價方式，第七十二條第二款規(guī)定，“有技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)約資源和提前交付能夠更好實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益等情形的，采購人可以在合同中約定績效激勵條款，依據(jù)供應(yīng)商提供的貨物、工程和服務(wù)質(zhì)量、滿意度或者資金節(jié)約率等支付合同價款?！钡谌钜?guī)定“……采購人可以根據(jù)項目特點，采用固定價格、成本補償與績效激勵相結(jié)合的組合定價方式。”將績效激勵作為合同定價方式是激發(fā)中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商主動改進項目績效的重要舉措，也是國際政府采購規(guī)則發(fā)展的一個典型趨勢，2016年世界銀行修訂其采購規(guī)則時也將“以績效為基礎(chǔ)的合同”列為一種重要的合同類型。

關(guān)于政府采購合同條款，第七十三條第二款規(guī)定，“政府和社會資本合作合同應(yīng)當(dāng)明確項目資產(chǎn)權(quán)屬、風(fēng)險分擔(dān)、項目運營責(zé)任和回報、績效考核標(biāo)準(zhǔn)、臨時接管、直接介入以及合同變更、中止、解除情形等內(nèi)容?！庇捎赑PP項目規(guī)模大、周期長等特點，必須明確這類合同的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，才能保證在項目運營期間和項目周期結(jié)束時，可以實現(xiàn)預(yù)期的績效目標(biāo)。

通過上述條款可以看出，《征求意見稿》構(gòu)建了較為清晰的全過程政府采購績效管理體系，尤其是對于創(chuàng)新采購、PPP采購等做了與項目特點相適應(yīng)的績效管理規(guī)定。

設(shè)計了“績效保障”雙重機制

《征求意見稿》設(shè)計了“績效保障”內(nèi)外雙重保障機制。這體現(xiàn)在關(guān)于內(nèi)控制度以及監(jiān)督檢查的相關(guān)規(guī)定中。

《征求意見稿》在需求管理章節(jié)第三十條規(guī)定，“采購人應(yīng)當(dāng)建立健全政府采購的內(nèi)部控制制度，明確工作程序和崗位職責(zé)，強化監(jiān)督制約機制，落實績效目標(biāo)要求、促進市場競爭、維護公共利益、防范采購風(fēng)險。”可見，落實績效目標(biāo)要求是采購人建立健全內(nèi)控制度的重要目的之一，這從采購人內(nèi)部建立了確保政府采購項目績效目標(biāo)實現(xiàn)的機制。

《征求意見稿》在監(jiān)督檢查章節(jié)第一百零一條規(guī)定，“國家重大投資項目或者政府和社會資本合作項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)情況和執(zhí)行本法情況，應(yīng)經(jīng)專項審計后納入決算草案，提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)。”國家重大投資項目或PPP項目通常關(guān)系國計民生，其績效目標(biāo)能否實現(xiàn)、實現(xiàn)得好壞直接關(guān)系政府公共服務(wù)提供質(zhì)量。因此，必須對這類項目績效進行更加嚴(yán)格的監(jiān)督——專項審計、納入決算草案、提請人大審查。近年來，人大預(yù)算審查監(jiān)督范圍不斷拓展、監(jiān)督效力逐漸增強，通過審計監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督和人大審查監(jiān)督形成三重合力，對提升項目績效起著重要的外部保障作用。

綜上，《征求意見稿》將“績效”作為一條主線融入法條之中，構(gòu)建了較為完善的政府采購績效管理體系，賦予了政府采購更強的生命力，也必將推動我國全面預(yù)算績效管理邁向更高水平。

附表

《征求意見稿》有關(guān)“績效”的規(guī)定
章	條款	主要內(nèi)容	相關(guān)表述
第一章總則	第三條	將“講求績效”作為五大原則之一	“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明、公平競爭、公正廉潔、誠實信用和講求績效原則”
第一章總則	第五條	政府采購應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)績效目標(biāo)	“政府采購應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)績效目標(biāo)。使用財政性資金的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，落實預(yù)算績效目標(biāo)要求。使用企業(yè)國有資產(chǎn)或者開展政府和社會資本合作的，應(yīng)當(dāng)有利于降低運營成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，促進國家經(jīng)濟社會發(fā)展，防范長期運營風(fēng)險?！?/span>
第三章政府采購政策	第二十八條	將落實政府采購政策納入項目績效目標(biāo)，并在采購全過程中落實	“采購人應(yīng)當(dāng)將落實政府采購政策納入項目績效目標(biāo)，在預(yù)算編制、需求確定、采購方式和競爭范圍選擇、項目評審、合同履約管理等環(huán)節(jié)落實?！?nbsp;
第四章政府采購需求管理	第三十條	內(nèi)部控制制度要落實績效目標(biāo)要求	“采購人應(yīng)當(dāng)建立健全政府采購的內(nèi)部控制制度，明確工作程序和崗位職責(zé)，強化監(jiān)督制約機制，落實績效目標(biāo)要求、促進市場競爭、維護公共利益、防范采購風(fēng)險。”
	第三十一條	采購需求管理的目標(biāo)是實現(xiàn)項目績效目標(biāo)	“采購需求是指采購人為實現(xiàn)項目績效目標(biāo)，擬采購的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求和其他要求?！?/span>
	第三十二條	可以根據(jù)實現(xiàn)項目績效目標(biāo)的需要，開展需求調(diào)查確定采購需求	“采購人確定采購需求前，可以根據(jù)實現(xiàn)項目績效目標(biāo)的需要，開展需求調(diào)查。采購金額大、社會關(guān)注度高的重大項目應(yīng)當(dāng)開展需求調(diào)查?！?/span>
	第三十七條	創(chuàng)新采購應(yīng)明確擬采購創(chuàng)新產(chǎn)品的績效目標(biāo)	“采購人在采購活動開始前，應(yīng)當(dāng)明確擬采購創(chuàng)新產(chǎn)品的主要功能或者績效目標(biāo)、最高研發(fā)和創(chuàng)新產(chǎn)品購買成本以及最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過合理的風(fēng)險分擔(dān)和收益激勵機制，鼓勵市場主體參與創(chuàng)新活動?！?/span>
	第三十九條	PPP采購鼓勵市場主體提出提高項目運行績效的解決方案	“通過有效競爭，鼓勵市場主體提出減少政府支出責(zé)任、提高項目運行績效的解決方案。”
第五章政府采購方式和程序	第五十九條	競爭性談判適性情形包括可以與供應(yīng)商進行協(xié)商談判以確定主要功能或績效目標(biāo)	“競爭性談判是指通過需求調(diào)查或者前期設(shè)計咨詢，確定主要功能或者績效目標(biāo)和主要最低需求標(biāo)準(zhǔn)，需就相關(guān)內(nèi)容與供應(yīng)商協(xié)商談判的采購方式。”
	第六十條	談判文件應(yīng)明確采購項目主要功能或績效目標(biāo)	“除本法第四十五條規(guī)定外，談判文件還應(yīng)當(dāng)明確以下內(nèi)容：采購項目主要功能或者績效目標(biāo)、主要最低需求標(biāo)準(zhǔn)；……”
	第六十四條	創(chuàng)新采購適用情形包括能夠明顯提高績效目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目	“符合下列情形之一的，可以采用創(chuàng)新采購方式采購：……（二）公共交通、智能化城市建設(shè)等網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，通過應(yīng)用新技術(shù)或者新理念，形成新的管理模式，能夠明顯提高績效目標(biāo)的?！?/span>
	第六十五條	創(chuàng)新采購訂購概念交流階段形成的談判文件中應(yīng)包括創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)用場景、主要功能或者績效目標(biāo)。	“訂購階段遵循下列程序：（一）概念交流。采購人組成談判小組，邀請符合條件的供應(yīng)商討論交流，形成談判文件，并向所有參與概念交流的供應(yīng)商提供。談判文件應(yīng)當(dāng)主要包括創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)用場景、主要功能或者績效目標(biāo)；……”
第六章政府采購合同管理	第七十二條	合同定價方式可以采用績效激勵	“有技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)約資源和提前交付能夠更好實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益等情形的，采購人可以在合同中約定績效激勵條款，依據(jù)供應(yīng)商提供的貨物、工程和服務(wù)質(zhì)量、滿意度或者資金節(jié)約率等支付合同價款?！薄安少徣丝梢愿鶕?jù)項目特點，采用固定價格、成本補償與績效激勵相結(jié)合的組合定價方式?！?/span>
第六章政府采購合同管理	第七十三條	PPP合同條款應(yīng)明確績效考核標(biāo)準(zhǔn)	“政府和社會資本合作合同應(yīng)當(dāng)明確項目資產(chǎn)權(quán)屬、風(fēng)險分擔(dān)、項目運營責(zé)任和回報、績效考核標(biāo)準(zhǔn)、臨時接管、直接介入以及合同變更、中止、解除情形等內(nèi)容?！?/span>
第八章監(jiān)督檢查	第一百零一條	重大項目和PPP項目績效目標(biāo)實現(xiàn)情況應(yīng)經(jīng)專項審計納入決算后提請人大審批	“國家重大投資項目或者政府和社會資本合作項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)情況和執(zhí)行本法情況，應(yīng)經(jīng)專項審計后納入決算草案，提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)。”